NSA uznał decyzje SKO i ZDM za wydane z naruszeniem prawa – komentarz
Z końcem stycznia Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) odrzucił skargę kasacyjną złożoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Warszawie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Orzeczenie to można uznać za przełomowe, ponieważ podważa ono dotychczasową praktykę Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie (ZDM) w zakresie ustalania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej.
Przypomnijmy, że spółka będąca właścicielem budynku biurowego w Warszawie złożyła wniosek do ZDM o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (droga pożarowa służąca temu budynkowi, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, urządzona została w pasie drogowym drogi publicznej). ZDM (działając na zlecenie Prezydenta Miasta Warszawa) wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, jednakże z koniecznością uiszczenia opłaty, z czym nie zgodził się właściciel budynku i złożył odwołanie do SKO. Z kolei SKO utrzymało decyzję ZDM w mocy, wobec czego właściciel budynku zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA), a wyrok WSA okazał się być korzystny dla właściciela budynku. W zaistniałej sytuacji SKO nie zgodziło się z orzeczeniem WSA i złożyło skargę kasacyjną do NSA, której rozstrzygnięcie nastąpiło pod koniec zeszłego miesiąca. Szczegółowy opis sprawy tutaj
Stanowisko i argumentacja NSA
NSA potwierdził, że istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi kwalifikacja drogi pożarowej – jako urządzenia infrastruktury technicznej albo jako obiektu budowlanego, co ma wpływ na ustalenie właściwej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej.
Przedmiotowa decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego została wydana na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (UDP), która nie definiuje pojęć urządzenia infrastruktury technicznej ani obiektu budowlanego. NSA stwierdził w związku z tym, że UDP nie funkcjonuje w próżni prawnej, wobec braku zdefiniowania na jej gruncie pojęć urządzenia infrastruktury technicznej oraz obiektu budowlanego, którymi posługuje się w odniesieniu do kategorii zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3, ust. 5 – 6 UDP), rekonstruowanie wymienionych pojęć oraz normatywnej treści stosownych przepisów tej ustawy nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z ustawy Prawo budowlane oraz zawartych w tej ustawie definicji legalnych.
Zgodnie z argumentacją NSA nie ma zatem podstaw, aby twierdzić (jak podnosiło w swojej skardze SKO), że nie jest uzasadnione, ani też zgodne z prawem, posiłkowanie się przepisami PB (oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi) dla potrzeb zdefiniowania pojęć urządzenia infrastruktury technicznej oraz obiektu budowlanego, którymi ustawodawca operuje na gruncie UDP. Przeciwnie, w świetle powyższego takie podejście interpretacyjne trzeba uznać za racjonalne, uzasadnione i konieczne.
NSA podzielił również rozważania WSA, że nie ma podstaw do wyłączenia z zakresu pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej obiektu liniowego w postaci drogi pożarowej, a co więcej, droga pożarowa to przede wszystkim jezdnia o utwardzonej nawierzchni i określonej funkcji, której istota nie narusza, ani elementów technicznych drogi, ani nie przyczynia się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, ani do zmniejszenia wartości użytkowej drogi, ani też nie wpływa negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.
Zdaniem NSA w konsekwencji powyższego kontrolowana decyzja SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja ZDM zostały wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 UDP poprzez ich zastosowanie oraz z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ust. 5 UDP poprzez ich niezastosowanie, co wobec użycia niewłaściwej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego oraz niewłaściwego sposobu ustalenia wysokości opłaty skutkowało nieprawidłowym ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej.
Orzeczenie to jest przełomowe w zakresie ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej. Natomiast ze względu na zmianę przepisów, jaka nastąpiła na początku tego roku, a która wprowadziła oddzielną stawkę (wskazaną wprost) za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej, będzie ono miało znaczenie jedynie dla tych decyzji, które zostały lub zostaną wydane na podstawie wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2023 roku.
(Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023, sygn. akt II GSK 985/22)
Komentarz
Katarzyna Koszel-Zawadka
Partner | Radca Prawny
Barbara Kostyra-Górnik
Senior Associate | Adwokat
